【治国理政新实践·江苏篇】南京江北新区：创新为“人”，建宜居现代新城

新华报业网讯 全国在建和规划的各类新城新区多达3000多个，规划人口达34亿，以新城新区建设带动地方发展的扩张模式受到严峻挑战。25日下午，南京江北新区举办规划编制成果汇编发布会。作为江苏唯一的国家级新区，江北新区肩负使命探路新型城镇化，其规划、建设的诸多新理念值得关注。

柔性改造城中村

为外来人口建廉租房

南京江北新区规划国土局局长陈家祥介绍，江北新区已开展75项规划，此次从中遴选出33项规划成果，向社会展示，为公众了解并参与城市规划创造条件。

当天公布的规划中，首次对外发布的《南京江北新区棚户区改造行动》备受关注。根据规划，在江北新区国务院批复的788平方公里的范围内，共有棚户区312个，建筑面积1400万平方米，涉及人口22万人。规划编制团队负责人、江苏省城市规划设计研究院副院长唐历敏介绍，江北新区棚户区范围广、总量大，类型复杂。

各地棚户区尤其大都市棚户区改造进入攻坚期，江北新区同样如此。根据规划，江北新区棚户区改造地块用于公益类项目较多，半数棚户区改造将出现资金平衡困难。唐历敏认为，棚户区改造一定不能忽略弱势群体，不能无视大量居住在棚户区内外来人口的诉求。据测算，因为住在棚户区，外来人口的生活成本比住在市区至少低三成。棚户区改造不仅要完善功能，提升形象，更要增加地区活力，而外来人口是城市发展重要的活力之源。

新型城镇化建设水平和质量稳步提升，到2025年城镇化率超过80%，人口接近230万，初步建成宜居宜业、具有较强国际影响力的现代化新区。对照国务院这一要求，江北新区压力不小。到去年底，江北新区城镇化率不到60%，人口170万。据测算，到2030年，江北新区低收入人口将达35万。江北新区棚户区改造行动规划特别提出，为这些人群包括外来人口配建220万平方米廉租空间。

尊重棚户区外来人口的生活空间及社群结构，江北新区提出尽量采用柔性改造方式，312个棚户区中，有6个为局部改造，4个为保护性改造，18个为整治更新。局部改造，是拆除部分住宅及建筑质量差的临时建筑，保留质量好的居住建筑，强调对局部区域、关键要素进行重点改造；保护性改造，则以历史建筑风貌保护为前提，采取建筑修缮和功能植入方法，不搞大拆大建。

唐历敏表示，根据柔性改造思路，有的城中村有成熟的生活配套，建筑质量过关，可通过环境整治和增加公共配套完善功能，不用拆除。

推进土地制度改革

赋权农民自主开发

任何发展都要落实到空间上，南京大学地理与海洋科学学院副院长黄贤金教授建议江北新区要大胆争取政策，推进土地制度改革，为新区带来更大的经济和社会效益。

根据不同区域用地现状，制定相应的土地政策。浦口组团，人口高度集中，住宅商服用地比例高，这要加强与总体规划的衔接，突出城乡用地融合，打造存量用地示范空间；而对高新大厂组团，传统工业用地占比高，属于产城融合型，则要加快低效工业用地退出，构建工业用地开发再利用长效机制；雄州组团，大力开展旧城改造，优化城乡用地结构。

江北新区同样需要开展乡村建设，建设特色集镇，改造老村老镇。在这个过程中，是把农民整体迁出安置，将土地、产权收归国有，还是保留原来居民自主产权，农民长期持股？黄贤金倾向于后者。他说，从长期看，保留自主产权开发模式，农民福利效应提升最大。乡村要通过精明收缩，从而实现精明增长。

目前，各地土地储备部门是“管用一体”，黄贤金建议实施“管用分离”，敢于创新，像储备城市建设用地一样，对农村土地实施储备。同时，各行业有必要实施土地规划储备，对全域旅游用地制定规划，划出红线，实现专项规划整体布局，避免旅游布局碎片化。

加快整合降制度成本

不再搞“大开发区”

靠增量土地运作，实现城市空间的大尺度拓展与延伸，中国城市规划设计研究院原院长、高级城市规划师李晓江认为，这样的新城建设模式难以为继。

当前，新城新区发展存在几大矛盾：经济产业发展迅猛，社会文化发展相对滞后；就业岗位增加，生活配套基本公共服务缺失；城市空间扩展快速，人居环境品质不高；产业园区模式主导，空间碎片化、孤岛化。新城新区建设，要实现三个回归：从工业园区向城市复合功能区回归；从经济增长向社会文化多元发展回归；从单纯就业向丰富社会生活回归。

南京大学建筑与城市规划学院张京祥教授分析，目前经济增长乏力，产业结构面临调整，城镇化减速，江北新区的重心要放在创新发展模式，全力推动治理创新，万万不能简单照搬过去经验，再建一个新的“大开发区”。

制度成本是绝不该被忽视的高昂代价，江北新区平台众多，最近刚整合两园、两街道为直管区，但从长远看，江北新区尽早在更大范围内实现整合将极大降低制度成本。

江北新区将注重政策分区引导与差异化发展战略，城市建设区分更新升级区和集中优化发展区，精准施策分类发展。

注重人的需求，将成为江北新区的城市治理和城镇化建设的核心理念。全国已有近3亿人口进入中等收入群体，2025年将达五六亿，以中等收入群体为主体的消费需求正在成为推动经济增长的重要动力。

“有些愿意留在城市的人，也许就是因为爱到江边发呆，而不仅仅是为了一份工作。”李晓江提醒，江北新区需要正视人的需求，谋划未来的城市发展。

本报记者 颜 芳