8年十地撤县改区 江苏或将迎来“撤县设市”浪潮

南通如东县小洋口风景区风光图

今年7月初，江苏省人民政府办公厅正式发布相关通知，经国务院批准，对淮安市行政区划作出调整，将淮安市清河区、清浦区合并为全新的淮安市清江浦区。同时，撤销洪泽县，设立淮安市洪泽区，行政区域不变。

近几年，类似淮安这样的撤县改区在江苏并非个案。据澎湃新闻记者统计，2009年至今，江苏范围内撤县改区10例，撤并区8例，更名1例，区县一级的行政区划调整呈燎原之势。

接下来，江苏或将迎来“撤县设市”的浪潮。

近日，网传南通市如东县、海安县，扬州市宝应县，宿迁市沭阳县以及淮安市涟水县、盱眙县正在推进“撤县设市”工作。

有知情的政界人士告诉澎湃新闻记者，江苏省内据说有五六个撤县设市的指标，具体工作各地也都在各自低调推进中。但出于谨慎考虑，目前并不适合对外发布任何细节和进展。

“撤县设市”浪潮起

6月底以来，在宿迁和沭阳的各大论坛、网上流传着一则《关于提供撤县设市材料的通知》，落款为沭阳县人民政府办公室，日期为今年6月15日。

《通知》显示，根据江苏省民政厅紧急通知，“我县近期需准备撤县设市论证评估报告相关材料”，需要相关单位、部门提供。

沭阳县民政局副局长周永红在电话中并未回应澎湃新闻记者有关《通知》真伪的求证，只说“目前不适合发布任何消息”。

公开资料显示，沭阳位于宿迁市区往东50公里处，是“苏北第一大县”，人口193万（2014年底数据），是江苏三个试点“省管县”之一。

宿迁是近几年来少有的未进行区划调整的江苏地级市之一。目前，宿迁下辖2区3县，最近一次区划调整为2004年撤销宿豫县，设立宿迁市宿豫区。

除了宿迁，南通在2009年撤销通州市设立南通市通州区后，也已经7年没有进行行政区划调整了。

在近期网传江苏“撤县设市”的名单中，南通的如东县和海安县均赫然在列。

目前，南通市下辖3区3市2县，仅有的两个县正是如东和海安。澎湃新闻记者注意到，有关如东和海安“撤县设市”早前已有迹可循。

据人民网2015年1月报道，海安、如东撤县设市风险评估工作已于2015年元旦前完成，随后进入审批程序。另据《南通日报》报道，2016年2月24日，南通市民政局在民政工作会议上指出，2016年，在民政公共服务方面，南通将“继续推进有关地区撤县设市等区划工作”。

有知情人士告诉澎湃新闻记者，据他了解，江苏如东、海安等五六个县的确在积极筹备撤县设市，但目前不适合透露进展，“竞争激烈，标准严格，正在低调稳妥推进”。

此外，淮安市涟水县和盱眙县，也被认为正在推进撤县建市工作。

2015年12月22日，中共淮安市第六次代表大会第五次会议上透露出，淮安将加快盱眙、涟水撤县设市步伐。位于淮安市区南郊的盱眙，是南京一小时都市圈重要的节点城市；而随着涟水机场的不断升级，连淮扬镇高铁的开工，涟水县的城市竞争力也日益凸显。

记者注意到，江苏上一次有撤县设市的动作还是在1996年8月，撤销盐城市大丰县，以其原辖区域设立大丰市。

据公开报道，1997年，国务院叫停了撤县设市政策。原因在于，当时许多地方盲目追求“县改市”，造成了县级市市区农村人口比重过大、城郊比例失调等现象。

直到2013年2月，吉林省扶余县撤县设市获得国务院批复。这标志着中国撤县设市政策正式解冻。

然而，解冻是谨慎的。2013年，仅吉林扶余、云南弥勒和青海玉树撤县设市，2014年仅云南香格里拉撤县设市。2015年以来，撤县设市的数量有小幅上涨。

与之对应，有撤县设市需求的县排成了长队。据《法治周末》，到2015年底，全国已有165个县将相关申报材料上报国务院，正排队等待审批。

中科院院士陆大道在接受《南方都市报》采访时表示，撤县设市通过率不高，原因可能在于有些申请县实际的经济结构和特征还是以农村地区为主，县城的经济力量和城市的第二、三产业不是很强。陆大道认为，能否撤县设市，主要是看这个县和县城的中心政府所在地的经济实力和全县范围内的经济结构，能否达到城市系统来管理。

“改区”还是“设市”，一个县城的利弊权衡“撤县设市”被叫停后，“撤县改区”并没有停止。

和撤县设市一样，撤县改区也是一种城市化方式，主要集中在大城市近郊县。改为市辖区后，便于接受大城市核心区的辐射，也反过来拓展了特大城市的发展空间。

澎湃新闻梳理资料发现，自1997年至2004年间，江苏多个县完成了改区工作。比如，2000年撤销江宁县，设南京市江宁区；2002年撤销县级武进市，设立常州市武进区等等。

2005至2008年间，江苏没有进行任何撤县改区的行政区划调整。

直到2009年，撤销县级通州市，设立南通市通州区。此后，江苏多地进行了撤县改区工作，比如2013年，撤销高淳县、溧水县，设南京市高淳区、溧水区等等。同时，对各区进行撤并整合也屡见不鲜。比如在2013年，将白下区并入南京市秦淮区；2015年，撤销崇安区、南长区、北塘区，设立无锡市梁溪区等等。

据统计，2009年以来，江苏共撤县设区10例，撤并区8例，更名1例，共19例。

纵观这19例，近十年来，江苏十三个地级市中只有宿迁和镇江没有作出任何撤县设市或撤县改区的调整。

经过一波调整，目前，江苏南京、苏州、无锡、常州、镇江和泰州这六座地级市“无县”。其中，南京是江苏唯一一个“全区化”的城市。

然而，仅仅撤县改区无法满足新的要求。

民政部区划地名研究所原副所长浦善新此前在接受澎湃新闻采访时曾表示，撤县设区是地级市做大城区人口和经济总量、扩张主城区的迫切要求，不少县实际上是不愿意的。

浦善新表示，从法律上来讲，县和市辖区都是一级政府，但两者权力并不一样，市辖区基本上是半政府性质了，很多权力都上收到了地级市政府。

所以，相比撤县改区，地方对于撤县设市有更大的冲动。

国家行政学院经济学部教授冯俏彬在接受《南方都市报》采访时表示，在中国，一些大县、强县早已是事实上的城市了，需要在行政身份上明确它是城市，而这正是在行政建制上最大的难题。他认为，重启撤县改市的重要性和紧迫程度，不亚于放开二胎。

然而，“撤县设市热”背后，也有专家学者提出隐忧。

2013年，《新华每日电讯》曾刊发评论文章称，市比县的行政管理范围更宽，权限更大，撤县改市有利于招商引资，还更容易争取到更多的项目、资金和政策等等。

然而，很多县其实还不具备设市条件，比如产业体系的转型还没有跟上，领导的管理观念、管理风格没跟上，市民基本的“城市意识”没有跟上等等。

因此，新一轮撤县设市必须具体情况具体对待，保持应有的清醒和谨慎。文章称，从一些城市化水平极高的发达国家看，县仍然是固定的行政单位，城市化并不意味着对县的急切抛弃。